3.1.01. Zuständigkeitsordnung allgemein
Rechtsgrundlagen
Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), SR101
Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR 142.31
Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 1, AsylV 1), SR 142.311
Verfassung des Kantons Schaffhausen vom 17. Juni 2002 (SHR 101.000)
Erläuterungen
1. Bundesebene
1.1. Bundesverfassung (BV)
Die Bundesverfassung ist im Sozialhilferecht auf verschiedenen Ebenen von Bedeutung. Neben den Verfahrensgarantien (vgl. Kapitel 1.1.01 und Kapitel 1.1.02), legt sie verfassungsmässige Rechte wie das Recht auf Existenzsicherung, das Rechtsgleichheitsgebot oder die Menschenwürde fest und ordnet die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen.
Das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung besagt, dass jede in der Schweiz anwesende Person, unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus, Anspruch auf Hilfe und Betreuung und die Mittel hat, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Voraussetzung ist das Vorhandensein einer nicht aus eigener Kraft abwendbaren Notlage (Art. 12 BV).
Die Verfassung garantiert damit das absolute Existenzminimum, welches im Sinne von Nothilfe (Nahrung, Bekleidung, Unterkunft, medizinische Grundversorgung) geleistet werden muss. Die Gewährleistung dieses Rechts auf Existenzsicherung bildet die Grundlage der Sozialhilfe.
Art. 115 BV delegiert die Zuständigkeit zur Unterstützung der Bedürftigen an die Kantone und bildet die Grundlage für das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG).
Auch der Bund verfügt über Regelungskompetenzen im Bereich der Sozialhilfe, nämlich bei Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern (Art. 40 Abs. 2 und 54 BV), bei Arbeitslosen (Art. 114 Abs. 5 BV) und bei Personen, die dem AsylG und dem AIG unterstehen. Gemäss Art. 121 Abs. 1 BV besitzt der Bund im Asyl- und Ausländerrecht eine umfassende Gesetzgebungskompetenz mit derogatorischer Wirkung, den Kantonen verbleiben im Wesentlichen nur noch Vollzugsaufgaben (BGE 129 1392, E. 3.3 m. H., vgl. auch BGE 141 II 169, E. 4.1; Daniela Thurnherr, in St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3.A., Art. 121 N 3; Bericht des Bundesrats zur Sozialhilfe vom Februar 2015). Auch die Bestimmungen über den Ausschluss der Stellensuchenden und deren Familienangehöriger von der Sozialhilfe (Art. 29a AIG) sowie über den Sozialhilfeausschluss von EU-/EFTA-Bürgerinnen und -Bürger bei unfreiwilliger Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach weniger als zwölf Monaten Aufenthalt in der Schweiz (Art. 61a Abs. 3 AIG; vgl. nachfolgend Ziff. 1.5) stützen sich auf Art. 121 Abs. 1 BV (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Ausländergesetzes vom 4. März 2016, BBl 2016 Seite 3071). Ausserdem hat der Bund im AIG Bestimmungen über die Sozialhilfe für vorläufig aufgenommene Ausländer erlassen (Art. 86 Abs. 1 AIG).
1.2. Das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG)
Das ZUG regelt die Unterstützungszuständigkeit der Kantone sowie die interkantonale Kostenrückerstattung. Es ist kein Sozialhilfe- oder Fürsorgegesetz.
Art. 1 ZUG umschreibt den Zweck und den Geltungsbereich des ZUG. Das ZUG bestimmt den Kanton, welcher für die Unterstützung einer bedürftigen Person, die sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist. Art. 1 Abs. 3 ZUG hält fest, für welche Personengruppen das ZUG nicht gilt.
In Art. 2 ZUG wird die Bedürftigkeit definiert und festgehalten, dass diese nach den am Unterstützungsort geltenden Vorschriften und Grundsätzen beurteilt wird. Das bedeutet, dass die Unterstützung nach den in den einzelnen Kantonen geltenden gesetzlichen Grundlagen erfolgt.
Art. 12 Abs. 3 ZUG hält fest, dass die Kantone das unterstützungspflichtige Gemeinwesen und die zuständige Sozialbehörde bestimmen. Die innerkantonale Zuständigkeit für die Unterstützung, die Grundlagen und die Finanzierung der Sozialhilfe sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich geregelt. Die Bemessung der Sozialhilfe erfolgt in den meisten Kantonen nach den Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien).
1.3. Das Bundesgesetz über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 26. September 2014 (Auslandschweizergesetz, ASG)
Auf der Grundlage des ASG gewährt der Bund Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern, die sich in einer Notlage befinden, Sozialhilfeleistungen. Unter dieses Gesetz fallen Schweizer Bürgerinnen und Bürger, die in der Schweiz keinen Wohnsitz haben und im Auslandschweizerregister eingetragen sind, sich also bei einer Schweizer Vertretung angemeldet haben (Art. 3 lit. a ASG; vgl. Kapitel 18.4.01, Ziff. 1).
Ausserdem sieht die Verordnung zum Auslandschweizergesetz vor, dass der Bund die Kosten für durch die Kantone ausgerichtete Notfallhilfe an vorübergehend in der Schweiz weilende Auslandschweizerinnen und -schweizern zurückerstattet, sofern diese zur Tragung der Kosten nicht selber in der Lage sind und keine Dritten dafür aufkommen (Art. 41 Abs. 2 und 3 V-ASG).
1.4. Das Asylgesetz (AsylG)
Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und deren Rückkehr (Art. 1 AsylG).
Es enthält Bestimmungen über die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen, Nothilfe und Kinderzulagen, die Rückerstattungspflicht und die Sonderabgabe und regelt die Zuständigkeiten (Art. 80 ff. AsylG). Ausserdem finden sich darin Normen, welche die Abgeltungen des Bundes gegenüber den Kantonen regeln (Art. 88 ff. AsylG).
Die Ausführungsbestimmungen zu Verfahrensfragen finden sich in der Asylverordnung 1 (AsylV 1), solche über Finanzierungsfragen in der Asylverordnung 2 (AsylV 2).
1.5. Das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG)
Das Ausländer- und Integrationsgesetz regelt die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung sowie den Familiennachzug von ausländischen Personen in der Schweiz. Zudem regelt es die Förderung von deren Integration (Art. 1 AIG).
Neben der Bewilligungserteilung und dem Entzug derselben, wird im AIG auch die Erteilung der vorläufigen Aufnahme geregelt. In diesem Zusammenhang finden sich einige Bestimmungen sozialhilferechtlicher Natur. So wird in Art. 86 Abs. 1 AIG festgehalten, dass die Kantone die Festsetzung und die Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen regeln, wobei die Art. 80a bis 84 AsylG anwendbar sind, die Unterstützung nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen auszurichten ist und der Ansatz für die Unterstützung unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung zu liegen hat. Hingegen gelten für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge bezüglich Sozialhilfestandards die gleichen Bestimmungen wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat. Sodann sieht das AIG vor, dass Stellensuchende vom Bezug von ordentlicher Sozialhilfe ausgeschlossen sind (Art. 29a AIG). Art. 61a Abs. 3 AIG sieht zudem vor, dass EU-/EFTA-Bürgerinnen und -Bürger, die ihr Arbeitsverhältnis während der ersten zwölf Monate ihres Aufenthalts in der Schweiz unfreiwillig beenden (vgl. Art. 61 a Abs. 1 und 2 AIG), im Zeitraum von der Beendigung des Arbeitsverhältnisses bis zum Erlöschen des Aufenthaltsrechts keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben.
Art. 58a AIG legt die Integrationskriterien fest, welche die Behörden bei der Erteilung und Verlängerung einer Bewilligung zu berücksichtigen haben:
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die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung;
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die Respektierung der Werte der Bundesverfassung;
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die Sprachkompetenzen und
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die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung.
Die Behörden müssen dabei der Situation von Personen, welche aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder aus anderen gewichtigen persönlichen Umständen die geforderten Sprachkompetenzen oder die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht oder nur erschwert erfüllen können, angemessen Rechnung tragen. Gemäss Art. 58b AIG können die Behörden im Einzelfall prüfen, ob aufgrund eines besonderen Integrationsbedarfs der Abschluss einer Integrationsvereinbarung gestützt auf das AIG oder die Abgabe einer Integrationsempfehlung angezeigt sind. Die Einhaltung der Integrationsbedingung kann als Bedingung in der Verfügung über die Erteilung oder die Verlängerung der Bewilligung festgehalten werden. Gleichzeitig werden die Folgen der Nichtbeachtung in der Verfügung geregelt. Die Integrationsvereinbarung kann insbesondere Zielsetzungen enthalten zum Erwerb von Sprachkompetenzen, zur schulischen oder beruflichen und wirtschaftlichen Integration sowie zum Erwerb von Kenntnissen über die Lebensbedingungen, das Wirtschaftssystem und die Rechtsordnung in der Schweiz.
Das AIG enthält Grundsätze zur Integrationsförderung. So haben Bund, Kantone und Gemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Anliegen der Integration und des Schutzes vor Diskriminierung zu berücksichtigen. Sie müssen günstige Rahmenbedingungen für die Chancengleichheit und die Teilhabe der ausländischen Bevölkerung am öffentlichen Leben schaffen, deren Potenziale nutzen, die Vielfalt berücksichtigen und die Eigenverantwortung einfordern. Bund Kantone und Gemeinden fördern bei den Ausländerinnen und Ausländern insbesondere den Erwerb von Sprach- und anderen Grundkompetenzen, das berufliche Fortkommen und die Gesundheitsvorsorge. Bei der Integrationsförderung arbeiten die Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden, die Sozialpartner, die Nichtregierungsorganisationen und die Ausländerorganisationen zusammen. Ausserdem melden die kantonalen Sozialhilfebehörden stellenlose anerkannte Flüchtlinge und vorläufig aufgenommene Personen bei der öffentlichen Arbeitsvermittlung (Art. 53 AIG). Art. 53a AIG überträgt dem Bundesrat die Kompetenz festzulegen, welche Personenkreise bei der Integrationsförderung zu berücksichtigen sind, wobei er vorgängig die Kantone und Kommunalverbände anzuhören hat. Art. 54 AIG bestimmt, dass die Integrationsförderung in erster Linie in den Regelstrukturen auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden zu erfolgen hat, wobei diese durch die spezifische Integrationsförderung ergänzt wird (Art. 55 AIG). Die Kantone müssen für Personen mit besonderem Integrationsbedarf so früh wie möglich geeignete Integrationsmassnahmen vorsehen. Sie werden bei dieser Aufgabe vom Bund unterstützt (Art. 55 a AIG). Ebenfalls wird im AIG die Aufgabenteilung bei der Integrationsförderung festgelegt (Art. 56 AIG): Der Bundesrat legt die Integrationspolitik im Zuständigkeitsbereich des Bundes fest (Abs. 1). Dem Staatsekretariats für Migration (SEM) werden koordinative Aufgaben übertragen (Abs. 2). Ausserdem stellt dieses den Informations- und Erfahrungsaustausch mit den Kantonen, den Gemeinden und weiteren Beteiligten sicher (Abs. 3) und es überprüft in Zusammenarbeit mit den Kantonen periodisch die Integration der ausländischen Bevölkerung und es gewährleistet die Qualitätssicherung bei der Integrationsförderung (Abs. 5). Die Kantone ihrerseits legen die Integrationspolitik in ihrem Zuständigkeitsbereich fest. Sie sorgen dafür, dass die kantonalen Behörden gemeinsam mit den zuständigen kommunalen Behörden Massnahmen zur Integrationsförderung und zum Schutz vor Diskriminierung treffen, bezeichnen für das SEM eine Ansprechstelle für Integrationsfragen und stellen den Informations- und Erfahrungsaustausch mit den Gemeinden sicher (Abs. 4). Art. 57 AIG sieht vor, dass Ausländerinnen und Ausländer insbesondere über ihre Rechte und Pflichten informiert und beraten werden müssen (Abs. 1) und auf Angebote der Integrationsförderung hingewiesen werden (Abs. 2). Die Kantone stellen die Erstinformation von neu aus dem Ausland zugezogenen Ausländerinnen und Ausländern sicher. Sie werden dabei vom Bund unterstützt (Abs. 3). Weiter finden sich Regelungen betreffend die finanziellen Beiträge des Bundes für die Integrationsförderung in Art. 58 AIG. Ausserdem enthält das AIG Regelungen zu den Aufgaben und der Organisation der Eidgenössischen Kommission für Migrationsfragen (Art. 100b AIG).
2. Kantonales Recht
2.1. Kantonsverfassung (KV)
Die Grundlage für den Erlass des Sozialhilfegesetzes findet sich in Art. 13 KV, wonach, wer Notlagen nicht aus eigener Kraft bewältigen kann, Anspruch auf die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässliche Hilfe hat.
Im Sozialhilfegesetz finden sich neben den allgemeinen Grundsätzen Ausführungen zu den Behörden und ihren Aufgaben, zur persönlichen und wirtschaftlichen Hilfe, zur Verwandtenunterstützung und Rückerstattung, zur örtlichen Zuständigkeit und finanzielle Bestimmungen.
Gemäss Art. 8 Abs. 1 SHEG sorgen die Gemeinden für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer Notlage befinden. Sie wirken mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger Notlagen entstehen und dass Personen, die in eine solche geraten sind, sie bewältigen können. Der Kanton unterstützt die Gemeinden bei ihrer Aufgabe. Die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt grundsätzlich der Wohngemeinde der Hilfesuchenden. Ausnahmsweise wird die Hilfe durch die Aufenthaltsgemeinde geleistet (Art. 8 Abs. 2 SHEG). Dies dann, wenn die kein Wohnsitz im Kanton besteht oder wenn eine zu unterstützende Person ausserhalb der Wohnsitzgemeinde auf Hilfe angewiesen ist. Können sich zwei Gemeinden nicht über die Zuständigkeit einigen und streben sie ein so genanntes Zuständigkeitsverfahren an, ist das Departement des Innern in Anwendung von § 5 Abs. 2 SHEV für dessen Durchführung und Entscheidung zuständig (siehe Kapitel 3.3.01).
Das kantonale Recht gewährleistet das so genannte soziale Existenzminimum. Dieses umfasst neben der absoluten Existenzsicherung auch das Ermöglichen der Teilhabe am Sozial- und Arbeitsleben und fördert die Eigenverantwortung sowie die Hilfe zur Selbsthilfe (zu den Grundsätzen und Zielen der Sozialhilfe siehe Kapitel 5.1).
2.3. Verordnung zum Sozialhilfegesetz (Sozialhilfeverordnung, SHEV)
In der Sozialhilfeverordnung finden sich die Ausführungsbestimmungen zum Sozialhilfegesetz. So wird statuiert, dass das Kantonale Sozialamt das kantonale Organ für die öffentliche Sozialhilfe und soziale Einrichtungen ist (§ 6 Abs. 1 SHEV). Dem kantonalen Sozialamt obliegt zudem die Leistungen im Sinne von Art. 8 Abs. 4 des Gesetzes, d.h. bei KESB-Massnahmen mit gefährdetem Vollzug sowie die Aufgabe der Zuweisung von Personen aus dem Asyl- und Flüchtlingswesen im Sinne von Art. 9 Abs. 2 SHEG. Ausserdem findet sich in § 19 Abs. 1 SHEV der Grundsatz, wonach die Sozialbehörde die Zuständigkeit von Amts wegen prüft und bei Nichtzuständigkeit den Hilfesuchenden an die hilfepflichtige Gemeinde verweist und dieser gleichzeitig Mitteilung macht. Die Zuständigkeit der Sozialhilfebehörde, bei welcher das Gesuch eingereicht wurde, bleibt bis zur Anerkennung der Zuständigkeit einer anderen Sozialhilfebehörde bestehen (§ 19 Abs. 2 SHEV).
Rechtsprechung
Praxishilfen
Leitfaden SKOS betreffend "Örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe - Welcher Kanton ist für die Ausrichtung von Sozialhilfe zuständig?"